環(huán)評法出臺8年尷尬依舊

興安林

2011-05-23 08:11:29　來源: 中青在線-近期，津秦高鐵及無錫地鐵工程因環(huán)評不合格被環(huán)保部叫停，但此兩項工程僅為個案。《環(huán)境影響評價法》實施已將近8年，但地方政府卻普遍漠視法律，忽略環(huán)評。

《環(huán)境影響評價法》實施將近8年，但一些國家重點項目，地方首長的政績工程、GDP工程，卻依然漠視法律的存在，屢屢觸碰法律底線——要么根本不做環(huán)評，要么做了環(huán)評，卻束之高閣，壓根兒不按環(huán)評的要求進行污染治理。近期，環(huán)保部發(fā)出的一系列整改決定書，直接點了一些大項目的名，使這個問題闖入公眾視野。。
幾天前，環(huán)保部向津秦鐵路客運專線有限公司發(fā)出《責(zé)令整改違法行為決定書》。因為這家公司在津秦鐵路客運專線的施工中，改變原有設(shè)計，卻沒有按法律規(guī)定，重新進行環(huán)評。
就在10多天前，無錫市軌道交通發(fā)展有限公司也收到了環(huán)保部發(fā)出的《責(zé)令整改違法行為決定書》。原因是：環(huán)保部還沒有批復(fù)該公司提交的環(huán)評報告，該公司就開工建設(shè)無錫市城市快速軌道2號線。
大項目漠視環(huán)評法的案例，不僅來自環(huán)保部的披露，就連審計署的審計公告中也有相關(guān)內(nèi)容。5月20日審計署公告了17家央企的財務(wù)狀況，其中，有多家央企都存在大項目未批先建的問題。比如，中國鋁業(yè)自建和收購的10個電解鋁、氧化鋁等項目，就未經(jīng)國家核準或未通過國家環(huán)保驗收，截至2008年底，項目累計投資92.81億元。這些項目可能會因觸犯國家法律而遭遇停產(chǎn)、停工，國有資產(chǎn)面臨損失。
環(huán)保部華北督查中心主任熊躍輝負責(zé)此次對津秦鐵路客運專線違法行為進行調(diào)查。在他看來，大項目敢于挑戰(zhàn)法律的嚴肅性，一方面，項目的建設(shè)單位認為，“自己是重點項目，即便違法了，環(huán)保部門也沒有辦法。已經(jīng)開通的鐵路、公路，難道還能停下來嗎？”另一方面，在一些地方，環(huán)境保護還是抵不過GDP，有的地方長官就在為違法項目撐腰。
違法的大項目，上馬就停不下來？
據(jù)介紹，此次被環(huán)保部責(zé)令整改的津秦鐵路客運專線，是國家中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃中的一部分。這條專線由鐵道部和天津市、河北省合資建設(shè)，路長261公里，投資總額338億元，建設(shè)工期4年，2008年開工。開工前，為減少拆遷范圍，應(yīng)地方政府的要求，建設(shè)單位對河北灤縣境內(nèi)的部分線路進行了調(diào)整，變更線路達24公里。
按照環(huán)評法的有關(guān)規(guī)定，設(shè)計和施工變更后，應(yīng)該對項目重新進行環(huán)評，但津秦鐵路客運專線的建設(shè)方并沒有向環(huán)保部門提交新的環(huán)評報告，直至有群眾向環(huán)保部舉報。
據(jù)介紹，因為線路調(diào)整，沿途可能有更多的村莊會受到鐵路噪音的影響。這些村莊的噪音問題如何解決，需要有新的環(huán)評方案進行評估，并提出降噪方案。
環(huán)保部華北督查中心主任熊躍輝透露說，環(huán)保部對津秦鐵路客運專線有限公司發(fā)出的整改決定要求，該公司必須立即停止津秦客運專線的建設(shè)，在環(huán)保部批復(fù)新的環(huán)評之前，不得擅自恢復(fù)建設(shè)。近期，環(huán)保部還將赴津秦鐵路客運專線的建設(shè)現(xiàn)場，檢查該項目是否停工，等待環(huán)評批復(fù)。
環(huán)評法已經(jīng)實施了8個年頭，為什么還會出現(xiàn)如此漠視法律的現(xiàn)象？熊躍輝說，像津秦鐵路客運專線有限公司這樣的建設(shè)單位，不可能不清楚法律的規(guī)定。他們這樣做，一方面是為了趕工期——這條鐵路的施工期是4年，要停下來等新環(huán)評批復(fù)，肯定會影響工期。另一方面，像鐵路、公路、電網(wǎng)等與民生相關(guān)的項目，在違法方面會更有恃無恐，建設(shè)方幾乎都存有這樣的僥幸心理：與老百姓生活息息相關(guān)的項目，環(huán)保部門是叫不停的。
按照環(huán)評法的相關(guān)規(guī)定，違反環(huán)評法的建設(shè)項目，必須停止建設(shè)；已完工的，也要停止運行。而這一條，對公路、鐵路、機場等民生工程約束力較弱。
典型的例子是膠濟鐵路客運專線。由于違反環(huán)評法規(guī)定的“三同時”制度（即治理設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、施工、驗收），環(huán)保部曾在2010年11月17日對負責(zé)建設(shè)的膠濟鐵路客運專線有限責(zé)任公司發(fā)出《責(zé)令改正違法行為決定書》，責(zé)令該工程停止使用。但這份決定書也指出，考慮到鐵路涉及公共利益，對這項處罰“緩期執(zhí)行”，也就是說，希望膠濟鐵路客運專線有限責(zé)任公司能在2011年3月31日前，對違法行為進行整改。
可是，緩期期限已過，膠濟鐵路客運專線有限責(zé)任公司仍然沒有糾正其違法行為。4月25日，環(huán)保部向該公司發(fā)了《督促履行通知書》，措辭嚴厲地要求，該公司必須于5月31日前糾正其違法行為，停止使用膠濟客運專線。
在這份通知書中，環(huán)保部特別聲明，如果逾期不履行，環(huán)保部將依法申請人民法院強制執(zhí)行，并作為典型違法案件向社會公開。
環(huán)評“先上車后買票”為何屢禁不絕
幾年前，環(huán)保部曾刮起過猛烈的環(huán)評風(fēng)暴，叫停了一批違規(guī)的水電、火電項目。幾年過去了，一些大項目總是“先上車后買票”——被查處后，才補辦環(huán)評，這背后又有怎樣的原因呢？
環(huán)保部華北督查中心主任熊躍輝就曾查處過大量“先上車后買票”的項目。在他看來，環(huán)評被漠視的主要原因依然是一場環(huán)保與GDP的博弈。
熊躍輝分析說，不做環(huán)評的原因有幾類。第一類是，項目的業(yè)主很清楚，自己的項目由于違反國家的產(chǎn)業(yè)政策，環(huán)評根本就不會被批準，所以干脆就不做。
這類問題多發(fā)生在一些資源大省。比如，國家為了節(jié)能減排和抑制產(chǎn)能過剩，對電解鋁、鋼鐵、焦炭等行業(yè)新項目的審批都比較謹慎，但有的地方政府就敢漠視國家的產(chǎn)業(yè)政策，為國家限制的高耗能、高污染企業(yè)開綠燈。環(huán)保部華北督查中心近期就在河北查處了一家沒有任何手續(xù)的鋼鐵企業(yè)，2010年年底開工建設(shè)，現(xiàn)在已經(jīng)基本建成。
另外，有的企業(yè)認為，時間就是金錢，生怕做環(huán)評、等環(huán)評批復(fù)的時間耽誤了掙錢，所以先干著再說。說不定還查不到呢。
在熊躍輝看來，有一種原因最值得警惕：環(huán)評要為市長項目、一把手項目讓路。一些地方在招商引資時，就許諾，無障礙進駐，環(huán)評之類的手續(xù)統(tǒng)統(tǒng)不需要。如果必須到環(huán)保部審批的項目，地方環(huán)保局的官員還得負責(zé)去跑手續(xù)，跑不下來的地方環(huán)保局長就得挪位子。在這樣的壓力下，有的地方索性就不要環(huán)評這張票了。
在日常的監(jiān)管中，熊躍輝還發(fā)現(xiàn)，有的項目雖然做了環(huán)評，但建設(shè)或生產(chǎn)中，根本不按環(huán)評的設(shè)計方案來。
熊躍輝介紹了一些他們查處的案例。比如，國家目前嚴格控制新電廠的審批，但如果電廠的原料是用煤矸石，能形成資源的綜合利用，還是可以開口子的。于是有的電廠在申請審批時，報的是用煤矸石做原料，但在生產(chǎn)中卻偷梁換柱，用煤做原料。
再有，國家的產(chǎn)業(yè)政策是，小火電不再審批，只審批30萬千瓦以上的火電廠。于是，有的企業(yè)審批時報的是30萬千瓦，但實際建設(shè)中，建的就是小火電。
環(huán)評執(zhí)法如何形成威懾
作為環(huán)保執(zhí)法部門的負責(zé)人，熊躍輝說，他經(jīng)常在思考，環(huán)評法為什么會屢屢遭遇挑戰(zhàn)？他說，不得不承認的是，最大的障礙是，很多違法案件處理不下去，難以形成法律的威懾性。特別像鐵路、公路、機場、電網(wǎng)等這些項目，一旦木已成舟，既涉及民生，又會影響地方經(jīng)濟和就業(yè)，查處起來很難。而像電解鋁、鋼鐵、電廠等項目，動輒投資都過億，要因為環(huán)保原因停下來，也是不容易的。
在熊躍輝看來，對環(huán)保執(zhí)法者來說，比較有效的手段是，在萌芽狀況，就發(fā)現(xiàn)違規(guī)項目，并及時制止。熊躍輝把這種執(zhí)法叫做預(yù)防性監(jiān)督、萌芽執(zhí)法。
環(huán)保部華北督查中心督查的范圍包括河北、內(nèi)蒙古等6省區(qū)市。這些地區(qū)既是能源大省，也是傳統(tǒng)高能耗、高污染行業(yè)聚集的地區(qū)，如何發(fā)現(xiàn)違法項目新開工？
熊躍輝說，根據(jù)近年來查處的經(jīng)驗，他們?nèi)Τ隽艘恍┻`法的高發(fā)地區(qū)，比如傳統(tǒng)的冶煉基地、靠近水源便于企業(yè)取水的地區(qū)、資源富集的地區(qū)，并要求地方環(huán)保部門要對這些地區(qū)進行重點巡邏，以便能及時發(fā)現(xiàn)違法開工的項目。
事實上，一些高科技的手段也將運用于未來的執(zhí)法。據(jù)介紹，我國已經(jīng)發(fā)射了兩顆資源環(huán)保衛(wèi)星，專門監(jiān)測我國的環(huán)境狀況。環(huán)保部衛(wèi)星環(huán)境運用中心主任吳國增告訴記者，環(huán)保部門已經(jīng)能利用已有的兩顆環(huán)境衛(wèi)星，進行建設(shè)項目的環(huán)評遙感監(jiān)測，比如，武廣高鐵的環(huán)評驗收，就利用了環(huán)境衛(wèi)星提供的遙感資料。未來，還將進一步輔助環(huán)境執(zhí)法